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亭湖区城管局假借城管重心下移逃避城市污染查处责任
3 月 28 日上午，盐城市区市民吴某出于为盐城创建全国卫生城市出一份力的心态，向盐城市亭湖区城市管理局实名投诉，投诉内容涉及新洋经济区五金机电城以南的重大污染。他提交《关于五金机电城以南房屋拆迁后裸露未依法覆盖的投诉》时，该局办公室负责同志周标拒绝签收，说对新洋经济区的环境污染他们没有义务管。吴某遂致电 12345 投诉，亭湖区城管局姓唐的纪检人员因此接待了他，唐某方收下一份两份投诉材料中的一份，但拒绝出具回执。他说，因为城管重心下移，该投诉请吴某自行向新洋经济区提交，如吴某确有需要，区城管局可以配合，但他口头告知区城管局不会响应投诉人要求对投诉人书面答复。吴某弄不清他所说是否属实，遂要求他怎么说就怎么写。唐某遂在吴某多备的一份投诉函上落笔如下：“城管重心下移后，新洋经济区的城管工作由街道具体负责，请将投诉移交新洋街道职能部门；如确有需要我局配合。”（详见网络文章《亭湖区城管局不对辖区内市容环境卫生负责损害创卫大局》）
什么样的红头文件，可以将属于区城管局在市容和环境卫生管理方面的法定职责下移给基层单位，而使自己失去法定义务，免除法定责任呢？吴某遂向该局申请所谓的“城管重心下移”的规范性文件，4 月 14 日，吴某从该局领取了盖章验印的盐政发 [2012″>324 号《盐城市人民政府关于进一步推进市区城市建设管理重心下移的意见》。吴某仔细研究发现：在“属地管理原则”中规定：“各区城市规划建设管理事权，除规划、土地、重点项目建设计划和标准以及法律法规规章明确须由本市级集中统一管理的外，其他事权逐步下放给所在区负责，落实属地管理责任。”显然，属地管理原则是指市本级在市区范围内相关事权下放到区级，至于区级落实到街道、社区，是区级属地管理的职责划分、内部管理问题。如果吴某向直接向新洋街道办事处投诉，则新洋街道作为接诉机关针对投诉事项在属地范围内不得拒绝，但街道只能以区级城管部门的名义行使执法权。吴某向亭湖区城管局提交投诉材料，投诉事项符合属地原则，该局应自接诉之日起依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第四十七条规定在法定期限内履行职责。
一方面，从属地管理原则的规定上，吴某看不出区级城管行政部门没有对本辖区内环境污染不负查处的法律责任的规定；另一方面，吴某认为盐城市人民政府不应当也不至于以规范性文件的形式剥除县区级市容环境卫生行政管理部门的职权、职责。果不其然，盐政发 [2012″>324 号文件的“依法合规原则”规定：“城市建设管理重心下移应符合法律、法规和规章的相关规定，凡法律法规规章赋予区级行使的职权，都由区级行使。”
《江苏省大气颗粒物污染防治管理办法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府住房和城乡建设、规划、城市市容卫生、城市园林绿化等部门应当根据各自职责，监督管理城市道路积尘、绿化养护、房屋建筑和市政基础设施等工程施工及其物料堆放、装卸、运输等产生扬尘的污染防治工作，负责渣土处置场的规划、建设和管理工作。”《城市市容和环境卫生管理条例》第四条规定：“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。”新洋街道办事处是派出机构，不是城市人民政府本身。因此，被告提供的城管重心下移的文件，恰恰证明了原告的投诉事项的接诉、调查、处理与答复主体，不符合也不适用事权“重心下移”到具体街道的规定。
4 月 11 日上午，吴某发现自己投诉建筑垃圾堆积如山、到处散落、飘扬的五金机电城南侧地段，几幢别墅门前的水泥道路在近三五天内被不明单位用挖掘机械全部破除，真的非常生气。亭湖区城市管理局在接到市民对于城市环境污染的投诉后，不仅不依法处理，不采取措施制止违法行为，而且听任损坏道路环境卫生设施的行为横行。万一未搬迁的市民回家时走在建筑垃圾堆上跌伤怎么办？万一临路而建的别墅围墙因道路挖空倒塌砸死行人怎么办？
吴某当天跑到亭湖区城市管理局责问有关工作人员，获得回答：“事后，我们立即派人到现场进行了调查了解，调查后我局已于 3 月 31 日发函给新洋经济区，要求他们根据城市管理重心下移的要求，对投诉内容进行查处并以他们的名义答复。投诉函已转交他们。”4 月 14 日吴某再度光临该局时，成功地索取了该函件。该函件称：“3 月 28 日，投诉人吴某实名书面举报：五金机电城南奥特莱斯项目拆迁工地建筑垃圾裸露，施工现场未按规定设置围挡等问题。根据市区城市管理重心下移的有关要求，城市管理工作应由属地负责，现将该投诉件函转你处，请贵单位对投诉中涉及到新洋经济区范围内的城市管理工作的有关问题调查核实处理，并答复当事人。”
《国务
院信访条例》第二十一条第（三）款规定：信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。亭湖区信访局将投诉函转送新洋经济区管委会，显然是认为信访事项涉及下级行政机关。但笔者发现该局明显不能适用该条款转送信访材料。理由有四：1、按属地管理原则，有权处理的行政机关，是转送信函的亭湖区城管局，因此不符合转送条件；2、有权处理的行政机关，是指有权以自己名义查处并答复的享有执法权的行政机关，新洋经济区的城管办以城管局的名义执法，所以转送对象不符合法定条件；3、转送以存在下一级人民政府及其信访工作机构为适用前提，新洋经济区管委会不是一级政府机关；4、有权处理的行政机关不能是被投诉事项的违法责任主体，根据盐城市规划局信息公开内容，新洋经济区管委会是奥特莱斯商场广场规划项目的建设单位，吴某担心亭湖区城管局可能存在将群众信访材料向被投诉人提交的嫌疑。
吴某认为，亭湖区城管局“转函你处”的行为，在公文处理程序上，应属于“交办”而非“转办”。2014 年 4 月 15 日，吴某向盐城市亭湖区人民法院提交《行政起诉状》，状告亭湖区城市管理局行政不作为，要求法院“确认被告收件拒绝出具收件回执违法”、“确认被告拒绝以被告的名义受理该涉及城市市容和环境卫生的投诉的具体行政行为违法”、“确认被告获知投诉内容后未在三个工作日内没有调查处理及将调查结果告知投诉人（原告）违法”、“确认被告拒绝原告的给予书面答复请求违法”，“判决前责令被告自本案受理后三日前先予执行相关调查，并将调查处理结果书面告知原告”。
二 O 一四年四月十五日